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真正让审理者裁判 确实由裁判者负责
发布部门:政工科   发布时间:2015/8/24 17:15:30   阅读次数:12353

真正让审理者裁判   确实由裁判者负责

——化州法院关于审判权运行改革工作情况的调研报告
谢琼进

在党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,明确指出要“确保司法机关依法独立行使审判权和检察权”,因此,审判权运行机制的改革,是新一轮司法改革的重点,备受各方关注。事实上,现今公众对政法队伍中存在的极个别司法不公、司法腐败、司法效率低下等问题的不满与日剧增。为此,积极响应党中央号召,深化司法改革,建立独立行使审判权、健全权责明晰的审判权力运行机制、提高司法透明度和公信力,对于各级法院来说,刻不容缓。 

201310月,最高法院下发通知,要求上海、江苏、浙江、广东、陕西5省市部分法院进行深化司法公开和审判权运行机制改革的试点工作。在我省各法院中,深圳、佛山等地法院较早开始了审判长负责制改革。而在粤西基层法院中,我院是较早关注及开展审判权运行机制调研和摸索的基层法院,从2013年就开始进行相关调研、论证,调研结果表明,干警尤其是法官们要求进行改革的呼声越来越高。为此,审判权运行机制改革这一事项就提到今年我院党组重要议事议程上来。经过广泛征询意见,经过我院广大干警共同努力,经过院审委会充分酝酿及激烈讨论,我院改革方案终于浮出水面。2014320,我院颁布了《化州市人民法院关于加强民商事、行政案件审判管理的规定》(以下简称《民商事、行政审判规定》),同年429日,又颁布了《化州市人民法院执行案件管理若干规定》(以下简称《执行规定》)。回顾四个月的审判权力运行,改革对提高我院工作效率、确保在全社会实现公平和正义、促进社会和谐等方面确实发挥了积极作用。近期,为检验改革效果,我院对改革情况进行了“回头看”式的调研,并试图通过调研找出改革实践中暴露出的一些缺陷和不足,提出了基层法院进行审判权运行机制改革的一些具体建议。 

一、施行审判权运行改革工作基本情况

近年来,我院受理案件呈逐年增加趋势,每年办案总数在3300件左右(2010-2013年分别2846件、3191件、3634件、3513件),改革前一线办案法官仅42人,人均结案79件。为了很好地对案件进行“消化”,我院采取如“招录新公务员补充法官队伍、将原来行政部门一些法官调到审判执行部门工作”等一系列措施来进一步增强审判力量。今年,在粤西的各基层法院中,我院又率先进行审判权运行机制改革,并首先在民商事、行政审判及执行工作中推行,随着时间的推移,这些改革措施对推动我院审判执行工作作用越来越明显。

我院审判权机制改革基本思路和原则是:以审判权回归为目标,严格遵循法律本质,建立符合司法规律的审判权运行模式,优化配置审判资源,逐步实现去“行政化”,确保审判权独立行使。

改革内容包括以下几个方面:

一是明确民商事、行政审判案件法律文书签发权限。如我院《民商事、行政审判规定》中明确规定:“独任审判的案件,法律文书由独任审判员签发。”同时,还规定:“合议庭审理的案件, 法律文书由下列人员签发:1、以撤诉或调解结案的,由主审法官拟稿,审判长签发;2、以判决结案,合议庭意见一致的,由主审法官拟稿,审判长签发;3、以判决结案,合议庭意见不一致的,由庭长审定,庭长同意合议庭多数意见,由庭长签发;庭长不同意合议庭多数意见的,可以要求合议庭进行复议,合议庭复议后多数人意见与庭长意见不一致的,由庭长报主管副院长审定。”由此可见,相比过去我院层层签发法律文书的规定,我院主审法官权力和责任都有所加大。

二是对几种特殊措施签发权作了明确规定。《民商事、行政审判规定》还规定:“ 采取先予执行、诉前保全、诉讼保全、拘留、拘传、罚款等措施,需层报主管副院长签发。”“委托鉴定、刊登公告、公函、通知,独任审判的案件,由独任审判员签发;合议庭审理的案件,由审判长签发。”之所以对上述措施要求层层把关,这是因为相关案件往往矛盾比较尖锐,需要慎重处理。

三是明确执行案件签发权。我院除对司法拘留、拘传、搜查等法定需由院长或院长授权签发的执行案件外,其他一般执行措施的签发权下发放给庭长,对标的款支付以 “五万元”作为签发权标准线。如《执行规定》第二条规定:“ 案件执行中,需要对被执行人、妨害执行的案外人、拒绝履行协助义务的单位及直接责任人进行罚款、拘留;对被执行人、担保人的住宅及其他场所进行搜查;对被执行人、担保人的财产进行拍卖及对其住宅的财产进行强制搬迁和发布公告;多案财产分配方案;五万元以上的标的款支付。上述执行措施及其相应解除措施,由承办法官提出意见,经合议庭讨论,由承办庭的庭长审查后,报执行局长审核,报分管副院长审批,并签发法律文书。”《执行规定》第三条规定:“案件执行中,需要对被执行人、担保人的财产进行查封、冻结、扣押、划拨;对被执行人、担保人控制出境、公布其为失信人;对被执行人、担保人的财产进行评估;五万元以下(包括五万元)的标的款支付。上述执行措施及相应解除措施,由承办法官提出意见,经合议庭讨论,由承办庭的庭长审批,并签发法律文书。”之所以把“五万元”作为标准,这是因为经过统计,近年来我院执行的许多案件都是小额标的案件居多,大标的案件往往案情较错综复杂,对这类案件执行需要慎重和层层把关。此外,《执行规定》还规定:终结本次执行、终结执行、执行和解、变更执行主体的撤诉、恢复执行和对外通知、刊登公告、公函及委托执行、委托调查由承办庭的庭长负责审批,并签发法律文书。

目前,我院审判权运行机制改革正有条不紊进行,两个改革文件也印发到每个法官手中,并组织法官们进行认真学习贯彻落实。广大法官也逐渐从初期对改革的一度“不适应”逐渐变成适应,“独立办案、责任自负”已成为我院法官们的习惯性思维。

二、审判权运行改革初见成效

改革施行4个月过去了,总的来说,我院的现行改革还是取得了一定成效。下面我们着重对我院的民商事、行政审判权运行机制改革(以上两项改革简称“审判改革”)进行调研分析、总结。我院审判改革成效主要表现在:

(一)审判质效全面提升。今年上半年我院共受理各类案件2073件,结案1412件,结案率68%,法定审限内结案率100%,人均办理案件40件。没有错案及严重瑕疵案件产生,案件办理效率较高。民事、行政一审案件改判发回重审率、立案变更率、生效案件改判发回重审率、一审服判息诉率、信访投诉率、再审申请率等排头兵指标均优于去年同期。

我院审判改革一个主要特点就是“改”和“短”。所谓“改”就是大刀阔斧删掉了原来许多影响工作效率等“审批”环节,所谓的“短”即法官办案时间比改革前明显缩短。举个例子,改革前我院一宗简单的独任审判民事调解案件也要庭长审批,按旧流程规定:承办人员必须要在五个工作日内报庭长签发。“找庭长—等待审批—判决”的旧程序有时确实耽误事,影响了工作效率,群众也有意见。如果是一些重大案件还要报分管院长或审委会,结案时间可能要拖得更长。而自实行审判改革后,院长(副院长)、庭长、审判长、主审法官的签发权被较好地明确下来,旧制度中许多关于制约审判效率的规定也被剔除,承办法官工作效率成倍提高。据统计,2013年我院年结案过百件的法官才10名,2014年上半年,我院办理案件超过50件的法官就达到20名,占一线办案法官总数的38%

(二)人员素质得到不断提升。改革前,我院有些法官素质并不高,在他们的一些判决书中,“错字、错漏,引用法条错误”等现象时有发生,虽然没有造成负面影响,但“反正有各级领导把关,无所谓”的观念和思想曾经在极个别法官头脑中存在。作为院、庭长也一度有自己的苦恼,有的庭长就曾戏言:“现在许多判决书错别字、语法错误很多,我们批改法律文书变老师帮小学生纠错字行为,很累,很无奈。”而我院自实行改革后,原有“吃大锅饭”转变成了“包干到户”模式,再也没有人帮你看法律文书了,也再也没人帮你提意见了,裁判文书还要上互联网接受各方监督。审判改革导致的最直接后果就是逼迫法官要更加努力学习和钻研法律知识及审判业务,不断提高个人专业素质,办案要比以前更加地认真,无论是开庭,还是撰写判词、校对等各项工作,都必须事事躬亲,考虑再三。我院的审判改革表明,改革在提高办案案件质量的同时,也促进办案人员水平的提升。最明显例子就是近来我院法律文书出现错漏现象基本杜绝,法官学习业务氛围也较改革前浓厚许多,即使是独自承办的案件,有些法官也经常主动和其他法官进行交流、讨论,这无疑对提高法官水平有很大帮助。

(三)法官对改革持积极态度。我院进行审判改革,作为改革的执行者——法官们如何看?为此,我们专门针对不同层次法官进行了调查,调查结果表明:法官们普遍支持改革,主要体现在两个方面:一是院、庭长对审判改革完全持支持态度。在对我院10名院、庭长进行“改革支持率”随机调查中,对改革持支持态度的人数达100%。原本担心改革致使院、庭长被“夺权”,有人可能会有抵触情绪,没想到庭长们普遍反映:审判改革也确给他们带来了许多“实惠”:再也不用没日没夜批改法律文书、少接许多干涉办案电话、能腾出更多的时间来参加审案及进行业务学习等等。二是办案法官对改革表示肯定。现今我院的法官很多都忙于办案,在我们调研期间,想到业务庭找法官了解情况,但法官们或是开庭、出差,或是低头写法律文书或接待当事人释法而很难进行较深入调查。每个办案法官的工作计划都是排得满满的,许多法官一天甚至要开四个庭。而抽空接受调查的法官们谈起改革说得最多的就是三个字“效率高”。在调查的20名审判员中,法官们普遍认为:改革令法官的结案的主动意识增强,提高了办案效率

(四)审判资源的配置更加合理。伴随着近年来我院受理案件增加,改革也对我院的法官队伍提出了更高的要求:只有把高素质的法官放在审判岗位上办案,最大限度挖掘审判资源,才能使法院这台“机器”平稳运转。我院对审判资源调配主要措施有:一是走精英法官道路,充分发挥法官特长。改革启动以来,我院加强了对法官的培训力度,并进行了多次换岗调整,许多老资格、业务熟悉的法官被调到较为合适的审判工作岗位上去工作。如有的法官对民法颇有研究,且调解经验十分丰富,我们把这些人员分配到民商事部门去办案,取得了很好的效果。二是增加一线办案法官数量。为了提高办案法官数量,我院以“去行政化”为突破口,审判改革成效明显,并呈现出“一少一增”特点,即审委会议召开次数大幅较少,一线办案法官数量大幅增加。一方面,把在行政部门任职的法官“解放”出来,增加办案法官。就我院来说,院长及许多副院长、审委委员、庭长都是资深法官,他们中许多人具有丰富的办案经验和骄人业绩,只是因工作需要被组织安排到领导岗位上或行政部门任职,过多的会议、学习等行政事务占用了他们的办案、学习时间。我院实行的审判改革使这些法官们能有更多时间和精力参与办案成为可能,并间接促进了审委会改革。改革前我院召开审委会有 “会议多、讨论案件多”的特点,会议经常是一周一会,甚至一周多会,一年下来往往要开几十次审委会会议,一次会议讨论十多宗案件是常有的事。造成审委会多的一个重要原因是个别法官把一些简单明了的案件报审委会,希望由审委会最终“裁决”,从而造成了审判资源浪费。自实行审判改革后,我院召开的审委会次数与以往相比明显减少,有时是数周都不开一次会议。今年3-7月只开了15次审委会会议,讨论案件 55宗,与去年同期的24次,讨论案件达155宗相比,分别减少60%180%。另一方面,通过招录过司考的公务员、鼓励本院书记员通过司考、出台优惠政策留住现有法官等途径来增加办案法官数量。据统计,我院一线办案法官数量从改革前42人增加到了现在的52人,提高了近20%

(五)改革进一步提高了司法公信力。我们认为,改革再怎么改,效果如何,检验审判改革是否成功归根结底是以群众满意为重要依据。自我院施行审判改革后,除了对法官进行调查外,经我们也随机调查了一些来法院办事的律师及群众,大多数人对改革充满期待:改革剔除许多弊端是好事,今后有理就不怕来法院打不赢官司,也不担心没理一方“跑”领导干涉办案,法院越来越公正,希望能坚持。

三、审判权运行改革遇到的一些问题

      虽然有成效,但经调查,我院的审判改革在施行过程中也暴露出一些问题,主要有以下几点:

一是对法院原有工作产生一定影响。凡是改革,势必触动旧体制和一些人的利益,产生这样那样的影响,就我院来说,受改革影响较大的是排头兵等工作。现行的排头兵指标是省法院根据我省法院原有的人员、办案情况,经过科学计算、论证制定的,确实也对促进各级法院法官办案,对促进司法公正起到了一定作用。但是,这毕竟是施行审判改革前制定的,改革对原有指标体系产生一定影响,不论我们如何努力,部分指标数据还是下滑了,例如今年上半年我院的民商事案件调撤率同比就下降了14.3个百分点。仔细分析,审判改革也确实是造成我院调撤率数据下滑的一个重要因素:在改革前,由于有维稳工作的需求,有各级领导的督促,法官对一些案件是尽量采取调解形式结案,这无疑提高了案件调撤率。而改革后,有一些承办法官片面认为,自己只要依法、公正办案并在审限内结案即可,再加上办案忙,就没有过多考虑社会效果;而法院的领导、庭长因改革不再签发法律文书,也就不能及时跟进和把握相关工作和案件走向,即抓调撤率这项工作由原先的“可控”变为现今的“不可控”或难控制,这对整个维稳工作大局来说,是不利的。因此,改革是牵一发而动全身的“大件事”,受影响的一些工作也要相应作出变化、调整,才能跟上改革步伐。

二是导致行政管理出现脱节。改革影响我院行政管理方面体现在:改革后一些办案法官,对论文写作、业务调研、案例编报、裁判文书上网、政治学习、宣传等“非审判工作”持排斥态度,这就导致庭长在安排承办法官从事此类工作时,这些法官常以“忙于办案”、“没空”等诸如此类理由搪塞。据一些庭长反映,现在的审判员是常常“叫不动了,不大听指挥了”。事实上,在现今的中国法院工作,还包括许多如地方政府要求抓计生、维稳、精神文明建设等非审判工作。这些工作其实也是非常重要的,是法院工作不可或缺的部分,庭长为了完成任务,只能根据本庭实际情况,进行统筹安排,但是在这样的消极思想指导下,工作质量如何可想而知。法官专注于办案这是好事,但一些法官常以改革为借口,不服从指挥和管理,这需要加强教育和出台相关管理规定,才能更好地理顺管理与办案的关系。

三是审判改革亟待完善在调查中,一些法官对审判改革提出了很多建议和意见,其中不乏很好的建议,这表明我院的审判改革还存在不足,需要进一步改进和完善。下面列举一些法官建议。

建议改革应进一步体现监督作用。例如有的法官指出一些案件由于法官对案件的法律的适用、事实认定考虑不周,被上级法院发回重审,“如果当初让我核一下,就不会出现这样的错误了,真可惜!”一些老资格的庭长坦言。“不能让‘亡羊补牢的遗憾在工作中出现,希望改革能采取渐进、稳妥方式进行。”也有一些庭长提出这样的建议。

建议改革应提高合理、公平性。一些法官认为我院这次改革没有明确院、庭长办案任务,对勤懒没有细化的具体奖惩、保障措施,相反因分案存在缺陷,难以凸显出改革的“公平性和合理性”。现在我院是借助广东省法院的综合业务系统进行立案、分案、办案,法官办案实行电脑随机分案虽然有科学一面,比较公平,但是在具体实践中也发觉有这样的“怪”现象:有的法官能力强、水平高,结案快速而且多,但电脑分给他办的案也越多,这就出现“办案快,分案也快”的现象,法官们常喊“很累、很忙、很辛苦”。但是也有的法官能力和水平相对差些,办案不够快,结案相对少,平时比较轻松自在,上述反差促使法官队伍中出现了一些不和谐因素。只对案件签发权进行改革,但又没有对办案问责、激励等方面内容进行有效补充,希望改革考虑这些因素,使改革能更“公平、合理”,这是一部分法官的想法。

我们认为,不管是什么建议和意见,这表明法官们是真正关心和重视改革,希望改革好,这都需要我们正视,要虚心吸纳,并在今后工作中不断改进和完善。

四是法院审判仍受外界干扰、约束。虽然我院改革审判权运行机制比较成功,许多法官尤其是院、庭长纷纷表示干扰电话相比过去少了很多,法官也能在较少干扰的情况下独立办案了,但外界干扰的客观因素仍然存在,独立审判的外部环境、客观条件还没有得到根本改善,改革外来“阻力”仍存在。

根据我国《法官法》规定,院长的任免是由地方人大通过选举产生,院长须对人大负责,受人大监督。在我国,对法官管理是双重管理,即业务指导归上级法院,人事管理归组织部门管理,这样法官的审判工作就可能间接受到人大机构、当地政府部门的制约;加之法院的办案经费、法官的薪资目前仍由地方财政负责和保障,这样,审判权的独立行使或多或少受到影响,尤其是当法官在办理一些涉及地方政府项目、工程等案件时,往往心存疑虑,缩手缩脚。

四、审判权运行改革一些具体建议

司法独立是现代法治国家形成的标志,法院依法享有独立行使审判权,排除干涉独立办案,这是未来中国法治发展的必然要求和趋势。我院的审判权机制改革虽然在茂名地区基层法院中率先启动,起步早、有成效,但也有不足。我们认为法院尤其是基层法院审判权运行机制改革应注意以下一些问题:

(一)审判改革应慎行。大量的实践证明审判权运行机制改革必然提高法院工作效率,但目前在我国,只是在几个省份搞试点,全国法院大面积统一改革还没有进行,一旦启动改革,对法院工作的各种影响也会陆续而来,而保持一支高效、稳定的政法队伍,对一个国家来说,非常重要。因此,我们认为改革要根据本院实际情况进行,既要对审判权运行机制改革提高法院审判效率有足够认识,也要对改革中可能遇到困难、风险有所准备,在具备一定条件的时候,才能推出改革措施。当然,改革也可以采取分步走的方式,先在一个或几个部门试行,在汲取经验的基础上,再陆续全面铺开,我院就是先在民商事、行政审判进行试行。

  (二)改革需要良好环境及配合。我院的改革实践表明,良好的改革环境和各方紧密配合是改革开展的重要保障。首先,改革需要一个很好的工作“大环境”。没有良好的工作环境和氛围,改革过程往往会很艰难。这里所指的外部工作“大环境”既包括来自地方党委、政府财力上、人事等多方面对改革的大力支持,也包括来自内部干警的全力支持。其次,改革也离不开其他配套改革措施的紧密配合、有效帮助。就拿我院改革来说,审判改革间接促进了我院的公车改革,公车改革取得一定成效后,反过来也对审判改革效率提高起到积极作用。在改革过程中,因我院公车管理制度陈旧,许多地方不规范,导致一些办案法官出差时无车可派影响了法官办案,当发现这个问题后,我们及时修正,并规范了公车派车制度,很快,这样的调整也提高法官办案积极性。又如我院办公室(信息中心)在办公自动化硬件、网络建设等方面对审判改革提供了大量的技术支持。据了解,深圳两级法院在推行审判权运行机制改革的同时,该地法院的人员分类和法官职业化改革等其他方面改革也随之跟进,很好地促进了该地法院的审判改革。

(三)要解决好“去行政化”问题。1999年,最高人民法院出台了《人民法院五年改革纲要》,明确提出了司法改革的目标是“还权于合议庭,充分发挥合议庭的作用,逐步取消院长、庭长未经审判程序个人决定案件的做法”。因此,法院改革,“去行政化”是审判权运行机制改革的核心与关键。审判放权,实行独立审判,势必会对院、庭长产生一定影响。行政首长肯放权,需要决策者具有非凡的勇气和大局观。为此,在实行改革前,上至院领导班子、审委会委员,下至每一个法官都要在思想上对改革“去行政化”促审判有一个较深刻的认识;在制定改革方案时,决策者要敢于迈出步伐,要有“壮士断碗”的果断,要有“不达目的誓不罢休”的改革决心;在狠抓改革落实时,行政领导们还要带头执行,这样才能使“去行政化”不至于成为一句空话,改革才会顺利。

(四)要抓好建章立制和落实。俗话说“没有规矩,不成方圆。”审判权运行机制改革也不例外,改革不单是设想,要有实实在在的具体措施,并付诸实践,最终显现出一定成果,这就需要一个机制作为法官们共同遵守的行为准则。总结我院四个月改革经验,我们的改革现今能顺利推进,就是在前期调研基础上,制定出了一个较为合理、可操作性强的机制规范。《民商事、行政审判规定》全文虽只有短短11800多字,《执行规定》也仅有8条不足700字,但这两个文件都能做到了重点突出、言简意赅。相关部门在起草规定时,汲取了许多法院成功经验,对文稿进行仔细修改和推敲,数易其稿方成文。自从这两个纲领性文件颁布后,院领导、中层干部纷纷表态,要严格按制度执行,事实上,他们也确实做到身体力行,率先垂范,真正把签发权交还给了法官。在领导的带头作用下,我院的法官们也逐渐转变观念,遵照执行,使我院的改革取得预期效果。

(五)要建立法官综合考评体系。我院审判改革虽然取得一定成效,但如何在此基础上进一步激励法官办案,提高办案效率,使改革之路能更加平坦,建立科学合理的法官综合考评体系,推行有效的监督、惩戒等制度是改革中不容忽视和回避的问题。我院改革因一些客观原因,没有详细制定考评体系和规范,但决策者们在多次讨论时,也意识到了这个问题,并进行了讨论。为了进一步促进审判改革,我们认为建立法官综合考评体系,规范、监督法官办案非常必要。为此我们建议应注意以下两个方面:一是要树立起“能者上、庸者下,优胜劣汰”的竞争观念。达尔文的进化论表明:适者生存。该自然法则同样适用于法院审判改革。我们认为,大浪淘沙,凡不符合改革,不符合潮流者必将被社会所淘汰;将来社会必是“效率至上”社会,可以预见,那些在改革中不能很好适应改革强度、法律知识更新慢、工作效率低的法官办案会很吃力,也必将被淘汰。去年,我院还推行了办案“末位淘汰制”,这一改革措施将促使我院法官要不断学习、学习、再学习,思维上与国际接轨,才能不致被改革淘汰。二是要建立起法官遴选、监督、惩戒等制度。近年来,司法公开成为法院工作一个主题,在公众的目光注视下,怎么选法官,如何保证法官质量,如何监督、激励法官办案等等绕不开的问题成为法院改革时需要充分考虑,精心设计。法院应建立起法官遴选委员会,该委员会与组织部门共同选拔、考核法官,尤其是在选拔法官时要着重考虑那些政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官。同时,根据各法院实际情况,引入监督、惩戒等制度,加强外部监督,防止法官滥用权力,只有这样,才能真正让“审理者裁判,由裁判者负责”。

附 录:

表一:审判权运行机制改革支持率及效率调查统

 

 

 

 

 

 

表二:法官对改革投票调查统计

 

 

注:本调查表对象为本院法官。

 

 

 

表三:群众对改革投票调查统计

 

 

注:本调查表对象为来本院办事的律师、群众。  
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